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La bataille de la gratuité Antoine Prost
[De la Révolution à 1881] Bien avant son officialisation en 1881, la gratuité scolaire a fait l'objet d'âpres débats et de décrets divers. Mais, malgré la noblesse de son intention, elle ne s'est pas révélée suffisante pour assurer une véritable démocratisation de l'accès au savoir. La gratuité évoque immanquablement la loi du 16 juin 1881 qui en a fait l'un des fondements de l'école républicaine. Le débat déborde pourtant largement cet épisode central, et il court du début du XIXe siècle à nos jours en changeant de visage. Les termes en sont posés dès la Révolution. Parmi les projets alors présentés, le plus avancé, celui de Condorcet, fait de la gratuité un principe : non seulement « l'instruction nécessaire à tous doit être gratuite », mais aussi celle « qu'il n'est pas indispensable de donner à tous les enfants », car elle est indirectement utile à tous les citoyens et pas seulement à ceux qui en bénéficient. Tous les maîtres doivent donc être payés par le Trésor public. Condorcet prévoit pourtant des bourses nationales pour les élèves qui auraient montré le germe de leurs talents dans leurs premières études. C'est que, dans cette société rurale, la poursuite d'études passe souvent par l'internat, normalement à la charge des familles. L'instruction devrait être gratuite, mais non l'entretien. Ce débat n'avait d'importance que philosophique, car les pouvoirs publics n'avaient pas les moyens de payer les maîtres. Il fallait donc que les familles le fassent. Sans doute certaines congrégations pratiquaient-elles la gratuité - leur fondateur l'avait imposée aux Frères des écoles chrétiennes -, mais en règle générale, au début du XIXe siècle, il fallait payer pour faire instruire ses enfants. La rétribution scolaire était mensuelle, graduée selon que l'élève apprenait à lire, écrire ou compter. Elle obligeait les maîtres d'école à des démarches humiliantes ; parfois même, certaines familles très pauvres s'en acquittaient en nature. Mais beaucoup ne pouvaient rien payer : la diffusion de l'instruction butait sur la misère. On accepta donc gratuitement dès l'origine des élèves indigents dans la limite du quart, puis du tiers des élèves. La loi Guizot (1833) entérina ce dispositif et, pour éviter aux instituteurs de faire la quête, elle décida que la rétribution serait levée par le percepteur. La gratuité de la scolarisation des élèves indigents posait trois problèmes. Les conseils municipaux, élus par les plus gros contribuables, veillaient à la limiter pour ne pas être amenés à indemniser les maîtres de ce manque à gagner. D'autre part, les critères étant flous, le système autorisait le clientélisme et la liste des indigents changeait parfois quand la mairie changeait de mains. Surtout, le système était humiliant pour ses bénéficiaires. Les républicains de 1848, partisans de la gratuité, n'auront pas le temps de la faire entrer dans les mœurs. Mais elle progresse sous le Second Empire. L'économie décolle, la France s'enrichit, les communes ont davantage de moyens, le régime connaît une évolution libérale qu'atteste la nomination de Victor Duruy à la tête de l'instruction publique en 1863. Par une loi de 1867, il autorise les communes à décider une imposition supplémentaire pour établir la gratuité et assurer néanmoins aux instituteurs un minimum de 600 francs par an. Les républicains vont plus loin. Leur programme scolaire se résume en trois mots : gratuité, obligation et laïcité. Comme ils choisissent d'avancer pas à pas, la gratuité, déjà réalisée dans six communes sur dix, fait l'objet d'une première loi que Jules Ferry défend comme ministre. On aurait pu s'attendre qu'elle soit facilement adoptée. Les conservateurs la combattent pourtant parce qu'elle émancipe les instituteurs des tutelles locales ; de plus, elle annonce la laïcité, et ils dénoncent déjà une concurrence injuste entre l'enseignement libre et les écoles publiques financées par tous les contribuables ; certains, enfin, recourent à des arguments caractéristiques de l'idéal social que combattaient précisément les républicains. Ainsi pour Chesnelong, un légitimiste: « La famille est l'école du sacrifice : laissez-lui [...] ce qui fait sa grandeur morale et qui assure son efficacité sociale. »
[ De la gratuité du primaire à celle du secondaire] La loi de 1881 n'en est pas moins votée à une très large majorité (1). Pour en faciliter l'application, une loi de 1889 retire aux communes la charge des traitements et la confie à l'État; en contrepartie, celui-ci encaisse désormais les impôts locaux institués pour payer les maîtres. Les instituteurs deviennent alors des fonctionnaires de l'État. La gratuité est contagieuse. La loi de 1886 l'étend aux cours complémentaires, écoles primaires supérieures et écoles maternelles, définissant ainsi l'enseignement primaire comme celui qui offre une scolarité gratuite aux enfants du peuple, de 5 ans à 16 ou 18 ans. Mais elle ne caractérise pas un niveau d'enseignement : l'instruction élémentaire est aussi dispensée dans les petites classes (11e à 7e) des lycées et collèges, où elle reste payante. Dès le début de la scolarité, deux voies divergent ainsi, qui n'ont pas les mêmes horizons - le baccalauréat est celui des petits lycées - et qui surtout ne visent pas la même clientèle. Les petites classes payantes du secondaire permettent en effet aux parents d'éviter à leurs rejetons la promiscuité des gamins du peuple qui disent des gros mots ; elles constituent ainsi un moyen peu onéreux de construire la “distinction” à laquelle la bourgeoisie est si attachée. On comprend qu'elles deviennent la cible des réformateurs soucieux de démocratie et d'égalité. Au début du XXe siècle, un notable républicain comme Ferdinand Buisson, directeur de l'enseignement primaire de Ferry, critique cette dualité qui n'a de fondement que social. La guerre de 1914 donne une impulsion vigoureuse à cette dénonciation : les pères ont combattu dans les mêmes tranchées, les fils peuvent fréquenter la même école primaire, déclarent les Compagnons de l'université nouvelle, un groupe d'enseignants de tous niveaux qui se sont rencontrés sous l'uniforme. L'objectif ainsi fixé porte un nom : l'école unique. Démocratique, cette revendication avait pour elle la logique : les petites classes du secondaire faisaient double emploi avec les écoles primaires. Leur suppression aurait pourtant ébranlé tout le secondaire, car elles représentaient un bon tiers des effectifs des collèges, maillon essentiel du réseau secondaire (2), et ceux-ci étaient trop petits pour survivre à une telle hémorragie. La campagne pour l'école unique ne réussit donc pas à supprimer ces petites classes. Pourtant, elle débouche paradoxalement sur la gratuité du secondaire lui-même. L'existence des petites classes payantes du secondaire ne pénalisait pas, en effet, les écoliers du primaire ; leur formation élémentaire était aussi bonne que celle de leurs camarades plus “distingués”. Mais il leur était difficile d'aller plus loin : le caractère payant des études longues était dissuasif. Pour y remédier, on unifia en 1925 le concours des bourses, en alignant leur montant sur celui des scolarités respectives pour que les boursiers puissent vraiment choisir entre le primaire supérieur et le secondaire. Mais l'époque était difficile, car tous deux devaient recruter dans les classes très creuses nées pendant la guerre. Plutôt que de fermer pour cause d'effectifs insuffisants une école primaire supérieure ou un collège rival, on décida en 1927 de réunir leurs élèves avec le même professeur pour les cours aux programmes analogues. C'est ce qu'on appela l'“amalgame”. Comme on ne pouvait justifier que les élèves “secondaires” payent pour recevoir l'enseignement que leurs camarades “primaires” recevaient gratuitement, on institua en 1927 la gratuité de l'enseignement secondaire dans les établissements amalgamés, ce qui déplaçait l'injustice : comment expliquer en effet que le même enseignement secondaire soit payant ou gratuit selon l'établissement où il était dispensé ? La gratuité du secondaire fut donc adoptée pour les classes de 6e en 1930, celles de 5e en 1931, et pour toutes les classes secondaires, sauf les petites classes, l'année suivante. Supprimée sous Vichy, la gratuité du secondaire fut rétablie à la Libération. Les partisans de la démocratisation de l'enseignement étaient persuadés qu'une fois levé l'obstacle financier, les enfants du peuple doués s'orienteraient vers les études longues. Dix ou vingt ans plus tard, on découvrit qu'il n'en était rien : nécessaire, la gratuité n'était pas suffisante pour démocratiser l'enseignement. Antoine Prost _____________________________________________________ (1) La gratuité ne concerne pas l'internat, important pour le primaire supérieur, ni les études dont le produit est l'enjeu de conflits entre les directeurs d'école et leurs adjoints qui les surveillent, ni les fournitures, que beaucoup de communes vont prendre plus ou moins en charge. (2) En 1938, on compte 235 collèges communaux de garçons pour 119 lycées.
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